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关注未成年人的无户籍问题

王隽 

［案例］
    2005年8月27日《青岛早报》第三版以“6年，他们代养欠债人女儿”一篇报道吸引了公众的眼光，报道中的当事人孙洁、生伟夫妇在6年前借给朋友夫妇10万元钱，朋友夫妇以外出进货为名将当时只有1岁的女儿小月留在了孙洁夫妇处，自此之后杳无音讯。6年来，孙洁夫妇不但要代小月生父母偿还借款，还要抚养自己女儿的同时抚养债务人的孩子。现在小月7岁了，其生父母仍不见踪影，虽经孙洁夫妇多方查找，也仅仅是获得了只言片语的信息，其生父母仍未回青岛领走小月。年满6周岁的孩子就应当开始义务教育了，而小月已7岁，因为其生父母没有结婚登记小月没有户口，现在生父母下落不明的无户籍女孩“小月”的上学问题牵动了众人的心。最终在众人的关注下，小月进入了小学，但其户籍问题仍悬而未决。
   
    ［原因剖析］
    户口登记是一个国家和地区的基本社会制度。从个人角度讲，一个人的出生、婚姻等身份关系情况，教育、工作等社会关系情况，如果没有一个合法的登记，就不具备合法公民的资格，俗称“黑户”；从国家角度讲，户口登记可以为政府公共决策提供必要的人口信息资料。户口登记具有“牵一发动全身”的地位。一个普通的户口登记牵涉国家三部法律：户口登记条例、人口与计划生育法、收养法。
    我国是实行户籍登记管理制度的国家，1958年1月9日第一届全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议正式通过了《中华人民共和国户口登记条例》，同日，时任国家主席的毛泽东签署公布。时任公安部部长的罗瑞卿在《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》中指出“这个条例的实行，对国家建设和人民生活所起的作用，我们以为有以下三个方面：第一、准确及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况，为我国有计划地进行社会主义建设，编制国民经济计划，正确地贯彻统购统销，统敌安排劳动就业和劳动力调查，以及节制生育等等重要政策措施，提供人口资料；第二，证明公民的身份，以保护人民群众在政治生活和社会生活中的合法权利和利益；第三，堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他坏分子的破坏活动，保卫国家建设和人民生活的安全”。近半个世纪以来，户口登记条例作为我们国家在行政管理上的一项重要措施，从常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正七项登记制度方面规范户口管理，其中出生登记显得尤其重要，这是一个自然人成为公民的原始取得证明。中华人民共和国公民，都应当依照户口条例的规定履行户口登记。这是一项强制性义务。
    根据户口条例第七条规定：“婴儿出生后一个月内，由户主、亲属、抚养人或者领导向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。弃婴，由收养人或者育婴机关向户口登记机关申报出生登记”，户籍登记管理涉及到一个自然人的身份确定，但并非任何一个自然出生的婴儿向户口登记机关申报登记就可以获得批准，而此又以我国的计划生育法律作为前提。
   
    计划生育是我国的一项基本国策，2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条规定“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”，人口与计划生育法的出台将我国原有施行三十年的“一对夫妇只能生育一个孩，特殊情况下可生育第二个子女”政策法律化。
    但现实中，确存在着未婚生育或超计划生育且不缴纳社会抚养费的，这部分人所生育的子女，在向户口登记机关申请落户时，因缺少必备的《计划生育服务手册》，甚至缺少正规医疗机构或妇保机构签发的《出生医学证明》而不获得批准。对于此问题可以父母补办结婚登记或缴纳社会抚养费方式来解决，但对于前述事例中的小月，如何解决其户籍问题，却要大费周章了。
    小月的父母没有结婚登记系非婚生子女，最直接的解决途径就是父母补办结婚登记手续，再向父母户口所在地登记机关申请落户，但小月的父母现在不在青岛，据了解双方已各奔东西，再补办结婚登记事实上已不可能。那只有一条途径----收养。
   
    《中华人民共和国收养法（修正）》第四条规定“下列不满十四周岁的未成年人可以被收养：(一）丧失父母的孤儿；（二）查找不到生父母的弃婴和儿童；（三）生父母有特殊困难无力抚养的子女”。第六条规定“收养人应当同时具备下列条件：（一）无子女；（二）有抚养教育被收养人的能力；（三）未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；（四）年满三十周岁”。第八条规定“收养人只能收养一名子女。收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制”。
    小月不属于孤儿，而她要被收养，只有认定其为查找不到生父母的弃婴和儿童，但由谁来认定，尤其她现在并非由社会福利机构抚养而是由孙洁与生伟夫妇抚养。孙洁夫妇要想继续抚养小月，因其现有的已有一女的条件不符合收养法第六条的规定，只有将小月归之为社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，孙洁夫妇才能办理合法的收养手续。
   
    ［解决途径］
    笔者认为，首先应确定小月的生父母，在确定小月的生父母后因其生父母查找不能，按规定由民政部门担任监护人，办理落户登记，再由孙洁、生伟夫妇办理收养手续，这样既解决了小月的户口问题，又慰籍了孙洁夫妇六年事实抚养与小月之间形成的亲情，具体实现途径为：
    1、根据孙洁与生伟夫妇现在掌握的小月生父母的信息，可以通过公安机关查询小月生父母的确切信息，以便确定小月父母的户籍所在地。
    2、由孙洁与生伟夫妇作为原告，对小月生父母提起诉讼，确认小月的监护人。如果小月生父母下落不明，可以公告送达。
    3、在法院查清事实，确认了小月的生父母之后，由于小月生父母查找不能，只能由其父母所在地民政部门担任其监护人，办理落户登记。
    4、由孙洁与生伟夫妇办理收养小月的手续。
   
    ［思考］
    通过小月上学事件引发的户口登记问题，笔者想到除了一部分孤儿、弃婴进了社会福利机构或被他人收养的未成年人外，还有大量的流浪儿，他们的身份如何确定，他们的教育如何实现呢？我们应当为这些孩子做些什么呢？笔者认为：
    一、修改《收养法》，放宽收养条件。
    我国《收养法》对收养人的收养条件作了四项限定，其目的一方面是为了保护被收养的未成年人，另一方面也是为了与我国的计划生育政策相配合，以免有人利用收养钻政策的漏洞。现行《收养法》是1998年经第九届全国人大常委会第五次会议修改的，其中适当放宽了收养条件，将原收养人必须年满三十五周岁改为三十周岁，并且对于原只能收养孤儿、残疾儿童不受收养人无子女和收养一名的限制，放宽至收养社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，也不受收养人无子女和收养一名的限制。但是，对于部分并非由社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，已与事实抚养人形成长年的抚养关系且有了深厚的感情，再将之送到社会福利机构显得不尽人情，可能社会福利机构也不会接纳；如果通过诉讼方式来确立被抚养的未成年人的身份确系查找不到生父母的育婴或儿童，无疑增加了社会成本，这也与收养法的规定是为了有利于被收养的未成年人的抚养、成长，保护被收养人的合法权益的立法本意相违背，使收养法在实践中导致大量未成年人的权益不受合法保护的恶果。笔者建议，放宽收养条件与收养程序，充分利用社区居委会、农村村委会的民间组织监督力量，公安派出机构进行核查，对于已形成事实抚养关系超过一定年限的，经必要的公证或见证手续，在事实抚养人处办理户口登记。
    二、将计划生育与户口登记脱钩管理，使所有未成年人同等享受权利。
    大量未成年人未办理户口登记是因为他们的父母非婚生育与超计划生育未交社会抚养费，这是一个客观存在的社会现象。《人口与计划生育法》第四十一条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金，仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”第四十二条规定“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分，其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分”，只规定了对违法生育子女的公民进行处罚，但未规定这部分客观上已出生的孩子的社会权利问题。笔者认为，纵然不负责任的父母是我们首先归罪的人，但是社会不能无视孩子的权益受到侵害。2005年6月重庆市公安局公布6项户口迁移便民新政策，其中对于历年来出生的计划外生育、非婚生育未入户的子女，按照本人自愿随父随母的规定，凭《出生医疗证明》或医院出具的其他出生证明、街道(村)证明、知情人证明、民警调查材料等，可申报入户。这意味着被市民俗称为“黑娃”的户口问题可以解决了。重庆市的这一做法对全国具有借鉴意义。
   
    作者系全国律师协会未成年人保护专业委员会委员，山东律师协会未成年人保护专业委员会副主任