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典 型 情 形

         A县政府将某农村耕地承包经营权登记在B名下，C认为这块地一直是自己承包的，应该将该地块登记在自己名下，由此产生纠纷。纠纷产生后，很多当事人将其付诸诉讼，这里面一般又存在两种情形：一种为先行提起民事诉讼，但是因为B已经取得了《土地承包经营权证书》并且将其作为证据提交，为了否认这份证据，继而提起行政诉讼，中止民事诉讼；另一种则为直接提起行政诉讼。该情形为C将A县政府诉至法院，诉求为撤销A县政府向B颁发农村土地承包经营权证的行政登记行为，理由为A县政府行政登记行为事实不清。

面临的诉讼风险

        第一，行政相对人是否符合《行政诉讼法》第二十五条规定的“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的主体资格问题。例如在最高院审理的（2018）最高法行申9179号行 政裁定书中，最高院就认为像案例中的C就不具有提起行政诉讼的资格。以下为摘录的本院认为部分：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格”。

        第二，县级人民政府在颁发土地承包经营权证过程中应尽的合理审查义务的程度。根据《农村土地承包法》的规定，农村集体土地由由村集体经济组织或者村民委员会发包给本村集体经济组织成员，并且订立书面的承包合同。无论是根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《农业部办公厅关于印发<农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）>的通知》（农办经〔2012〕19号）和《关于印发<山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案>的通知》（鲁农确权办字〔2013〕2号）等规章、规范性文件的规定，其最基本的依据都是村委会与村集体成员间已经签订的《农村土地承包合同》。即使《农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定了“乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审”的责任，其规定仍然以审查土地发包承包是否违反法律法规禁止性规定为界限。根据《农村土地承包法》第二十三条的规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，所以县级政府颁发《土地承包经营权证》的行为并非像很多人认为的属于土地确权，而是属于土地登记。显然登记行为不可能直接去审查签订土地承包合同的实体行为，而只能依照土地承包合同这一基础法律关系进行登记。

        第三，行政诉讼无法越俎代庖解决土地承包主体争议。首先，根据《农村土地承包法》第二十三条的规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。所以无论是第二项所提到的政府机构的审查还是现在所讲的司法机关的审查，都不能代替村集体组织行使法律赋予的发包权，故其审查对象也只能是合法性审查，而不可能及于实体争议的合理性审查。其次，行政诉讼的立法目的是监督行政行为，保护处于弱势一方的行政相对人的权利不受强势的行政机关的侵害，故行政诉讼是以审查行政行为的合法性为主，附带解决民事争议。这体现在了修改后的《行政诉讼法》第六十一条规定中；“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民争议的，人民法院可以一并审理。”显然，村委会不是行政机关，也不是行政诉讼监督审查的对象。本文的争议恰恰是以解决民事争议为主，至于县级政府的行政行为仅仅作为达到解决民事争议的一种手段。

解决争议的方式

        首先，本文第二部分面临的诉讼风险仅仅是风险，而不是结论，实际对于上述问题，本身就存在争议，并没有明确无误的答案，所以经过审慎审查后，也不排除采用行政诉讼解决的可能性。

        其次，土地承包纠纷主体的争议案件貌似解决方法万万种，但实际上不单单是行政诉讼，其他方式也都存在不予受理的风险。第一种途径，行政诉讼可能不予受理，原因在上文已经分析。第二种途径，民事诉讼同样可能不予受理。根据《最高院审理农村土地承包纠纷案件的解释》（法释[2005]6号）第一条第二款的规定，“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”第三种途径，请求乡镇政府、县级政府或者县级国土资源局调查处理的也是同样可能不被受理。《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。

        目前法律上有规定的方式有两种，调解和仲裁；也可以说是一种，因为它们都具体规定在了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》中。其中第三条规定了村民委员会、乡（镇）人民政府具有调解职责；第二条、第四条规定了农村土地承包仲裁委员会受理关于订立农村土地承包经营纠纷的仲裁申请。

        不管怎么选择，都应该研究清楚利弊，避免慌不择路。

申福成

2012年毕业于齐鲁工业大学，毕业后先后在山东星光糖业有限公司、贝莱特空调有限公司担任法务专员，主要从事公司风险防控、处理公司劳动争议、合同纠纷、建设工程纠纷等诉讼案件。

现为山东众成清泰（德州）律师事务所实习律师。主要从事行政和民商事诉讼业务，法学理论扎实、办案认真细致。 

业务专长：行政诉讼、公司事务、合同纠纷、建设工程合同纠纷 等。

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